Legislazione MSNA in Italia, guida d’Europa

Dopo oltre 40 mesi di dibattito parlamentare, l’Italia ha approvato la Legge 7 aprile 2017, n. 47 che esplicita le disposizioni e le protezioni che riguardano gli MSNA in Italia. Entrata in vigore il 6 maggio 2017, la legge rappresenta il primo tentativo italiano, e primo in Europa, di disciplinare in maniera specifica e onnicomprensiva un fenomeno che, anche se sempre esistito, ha raggiunto negli ultimi anni numeri considerevoli, soprattutto dopo le vicissitudini della cosiddetta ‘primavera araba’. La legge affronta in maniera sistemica questioni che pertengono al diritto di famiglia, e quindi le protezioni e le tutele a cui hanno diritto i minori in quanto soggetti deboli da proteggere, e la legislazione riguardante gli stranieri e le migrazioni che, oltre ai principi di assistenza umanitaria, persegue anche l’integrità dei confini nazionali e il mantenimento dell’ordine pubblico.

La legge, 22 articoli in tutto, regolamenta gli aspetti che hanno a che fare con le procedure di salvataggio e di accoglienza, di identificazione e accertamento dell’età del minore e le indagini per rendere possibili e più celeri i ricongiungimenti familiari. Rivoluziona la materia della tutela legale e introduce specifici criteri per l’assegnazione dell’assistenza sanitaria, la difesa del diritto all’istruzione, oltre che a ribadire e rafforzare norme preesistenti per ciò che riguarda le vittime di tratta e i minori coinvolti in attività illecite. La legge 7 aprile 2017, n. 47 integra, modifica e sostituisce molteplici disposizioni stabilite in altre normative vigenti. In particolare, tra le altre, in ordine cronologico discendente:

  • Il Decreto Legislativo 18 agosto 2015 n. 142, ovvero il D.L. con cui l’Italia ha recepito la Direttiva Accoglienza 2013/33/UE – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e la Direttiva 2013/32/UE – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale [1];
  • Il Decreto Legislativo 28 gennaio 2008 n. 25, ovvero il D.L. che ha recepito la Direttiva 2005/85/CE – Norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato;
  • La Legge 11 agosto 2003 n. 228 – Misure contro la tratta di persone;
  • Il Decreto Legislativo 18 agosto 2015 n.142 ovvero il D.L. con cui l’Italia ha recepito la Direttiva Accoglienza 2013/33/UE – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e la Direttiva 2013/32/UE – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e revoca dello Status di protezione internazionale [2];
  • La legge 30 luglio 2002, n. 189 (cosiddetta legge Fini-Bossi) inerente alla normativa in materia di immigrazione e di asilo dei minori affidati al compimento della maggiore età;
  • Il Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n.115, ovvero il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia;
  • Il Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero;
  • Legge 6 marzo 1998 n. 40 – Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Legge Turco-Napolitano);
  • Il Decreto Legge 30 dicembre 1989 n. 416 – Norme urgenti in materia di asilo politico, ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato;
  • La Legge 4 maggio 1983 n.184 ovvero la legge che regola il diritto del minore ad una famiglia e che disciplina l’adozione e l’affido.

 

Cenni storici

La tutela degli MSNA viene riconosciuta a partire dai principi espressi nella stessa Costituzione che ne incardina le tutele generiche negli articoli 2, 3, 10 e 31. L’interpretazione preponderante della dottrina costituzionale estende infatti anche ai migranti, adulti o meno che siano, le tutele ivi stabilite. Qui sono riconosciuti i diritti inviolabili dell’uomo ed è sancito il principio di uguaglianza (art. 2 e 3). L’articolo 10 sancisce la condizione giuridica dello straniero e specifica che essa viene regolata dalla legge in conformità alle norme espresse nei trattati internazionali. L’articolo 31 è diretto alla protezione specifica dell’infanzia e dell’adolescenza senza alcuna distinzione di provenienza geografica, nazionalità o status giuridico. In maniera simile, anche per ciò che concerne il diritto internazionale, ai minori non accompagnati s’intendono estese le coperture e le protezioni fissate nei principali strumenti legislativi internazionali come, tra gli altri, la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e la Convenzione di Ginevra. A queste, si aggiungono gli strumenti legislativi specifici per i diritti dei minori come la Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (CDI) e la Convenzione europea del Consiglio d’Europa sull’esercizio dei diritti dei minori.

La protezione degli MSNA è, per natura stessa del fenomeno, abbastanza recente nel nostro ordinamento nazionale. Nelle prime leggi sull’immigrazione, infatti, essi non venivano contemplati. La prima volta in cui viene utilizzata la definizione “minore non accompagnato” è la Legge 28 febbraio 1990 n. 39. (cosiddetta Legge Martelli) che, all’articolo 5, sancisce l’obbligo delle istituzioni preposte a comunicare al Tribunale dei Minori gli MSNA che hanno intenzione di chiedere asilo. È però il testo unico sull’immigrazione, Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (che incorpora le disposizioni in materia della Legge 40/1998), il primo strumento che affronta in maniera più organica la questione degli MSNA. L’art. 33 istituisce il Comitato per i minori stranieri al fine di vigilare e coordinare le attività rivolte agli MSNA sul territorio nazionale. L’articolo 19 del testo, in linea con le disposizioni della CDI e della Convenzione dei rifugiati del 1951, limita l’espulsione dei minori di 18 anni ai casi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato salvo il diritto a seguire il genitore o tutore destinatario di decreto di espulsione. Infine, si arriva al D.L. 142/2015 che, recependo le direttive europee in materia, stabilisce disposizioni specifiche, tra l’altro, sull’accoglienza degli MSNA (art. 19), il rilascio dei permessi di soggiorno e il trattenimento.

 

Legge 7 aprile 2017, n. 47: principali innovazioni

Come sopra menzionato, la legge tenta di affrontare in maniera organica tutte le problematiche connesse alla gestione del fenomeno degli MSNA su territorio nazionale. Innanzitutto, l’articolo 2 della legge dà una definizione precisa di MSNA: “Ai fini di cui alla presente legge, per minore straniero non accompagnato presente nel territorio dello Stato si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano”.

 

Divieto di respingimento ed espulsione 

Anche se già esistente in diversi strumenti legislativi internazionali di cui l’Italia è firmataria[3], viene introdotto esplicitamente il divieto di respingimento alla frontiera, che non potrà essere disposto in alcun caso. Infatti, la legge 47/2017 inserisce dopo il comma 1 dell’articolo 19 del testo unico sull’immigrazione (25 luglio 1998, n. 286) il seguente comma 1-bis:

“In nessun caso può disporsi il respingimento alla frontiera di minori stranieri non accompagnati”

Questo sostituisce anche l’art. 33 della Legge 4 maggio 1983, n. 184 che recitava:

“Non è consentito l’ingresso nello Stato per fini familiari, turistici, di studio e di cura a minori che non sono muniti di visto d’ingresso rilasciato ai sensi dell’articolo 32, ovvero che non sono accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado”.

In materia di espulsione, la legge, modificando l’art. 31 della legge n.286, sancisce inoltre la giurisdizione e la competenza del Tribunale dei Minori nei casi di espulsione, che comunque può avvenire soltanto se ciò non pregiudica l’interesse superiore del minore e non arreca rischi alla sua incolumità (Art. 3, comma 1-bis b). Da oggi in poi, il Tribunale avrà 30 giorni di tempo per decidere su una eventuale espulsione.

 

Prima e seconda accoglienza

L’art. 4 della legge modifica il D.L. 142/2015 (art. 19, comma 1) che stabiliva in sessanta giorni (termine peraltro spesso non rispettato), il tempo limite di trattenimento all’interno delle strutture di accoglienza di primo livello, ovvero i centri governativi preposti all’accoglienza immediatamente successiva allo sbarco. La nuova legge abbassa il limite ad un massimo di trenta giorni. Inoltre, la legge presuppone la creazione di centri ad hoc per gli MSNA dove espletare le prime procedure di accoglienza e identificazione. Infatti, sempre all’articolo 19, comma 1 che recitava “i minori non accompagnati sono accolti in strutture governative di prima accoglienza” sono inserite, nella nuova legge, le seguenti parole: “a loro destinate”.

Inoltre, vengono modificate le funzioni del sistema Sprar, in partenza pensato per i richiedenti asilo e ora, con la nuova legge, aperto anche agli MSNA su tutto il territorio nazionale. Infatti, lo Sprar cambia denominazione e sarà da ora “Sistema di protezione per i richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati”. Questo per venire incontro ad una valutazione empirica degli ultimi anni di accoglienza sul territorio italiano, che ha visto, proprio nello Sprar, il sistema si accoglienza che garantisce gli standard più elevati di sicurezza e tutela.

 

Identificazione e accertamento dell’età

Vengono uniformati i processi d’identificazione che ora dovranno obbligatoriamente concludersi entro 10 giorni dalla presa in carico (art. 4b). Questo con l’obiettivo di ridurre il tempo nel quale gli MSNA sono ospitati nelle stesse strutture in cui vengono espletate le procedure d’identificazione degli adulti.

Per quanto riguarda l’accertamento dell’età, la legge stabilisce (art. 19-bis, comma 2) che questa venga accertata, in maniera prioritaria, solo tramite il reperimento di un documento anagrafico e la collaborazione delle autorità diplomatico-consolari. Solo nell’impossibilità del reperimento di tali documenti e del supporto delle autorità consolari, si potrà poi ricorrere all’uso di esami socio-sanitari che comunque ora potranno essere disposti solo dal Tribunale dei Minori. E che, in ogni caso, dovranno rispettare tutta una serie di criteri di non invasività, comunicazione, mediazione culturale e rispetto e considerazione dell’età stessa del minore (art. art. 19-bis, comma 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9). Questo per evitare un abuso di esami auxologici (peraltro dichiarati superati e non attendibili da più parti), oltre che una difformità d’intervento e tempistiche su territorio italiano. Nei casi di rimpatri assistiti, diventa competente il Tribunale dei Minori che sostituisce la Direzione Generale dell’immigrazione e delle Politiche di Integrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

 

Permessi di soggiorno

Viene ridotta e uniformata la tipologia di permessi di soggiorno che possono essere richiesti dagli MSNA. Saranno solo due le tipologie ora disponibili che potranno essere richieste direttamente in Questura. In primo luogo, un permesso di soggiorno legato all’età, e quindi alla condizione di minore, valido fino al compimento della maggiore età: questo potrà essere richiesto dal minore anche prima della designazione del tutore legale. In secondo luogo, per motivi familiari, un altro permesso se e quando il minore viene affidato ad un cittadino italiano o straniero su territorio italiano (art. 10).

 

Tutela volontaria e Affido familiare

Questo è uno degli aspetti più innovativi della nuova legge. Viene istituita la lista dei tutori volontari (art. 11) presso il Tribunale dei Minori entro tre mesi dall’entrata in vigore del testo. L’idea di fondo è che ogni minore ha il diritto di essere seguito da un tutore, passo dopo passo, in questa nuova esperienza. Secondo la legge, possono diventare tutori:

“privati cittadini, selezionati e adeguatamente formati, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori, quando la tutela riguarda fratelli o sorelle”

Questa disposizione è stata presa per sostituire una prassi ormai consolidata che voleva che fosse il sindaco della città dove i minori sono accolti, o a volte l’assessore ai servizi sociali, a fungere da tutore legale, con tutta una serie di problematiche e di carenze che si possono ben immaginare considerando che, in alcuni casi, i Comuni possono ospitare decine di minori contemporaneamente.

Per quanto riguarda l’affido familiare, la nuova legge dispone che questo diventi il principale canale di accoglienza (Art. 7) per gli MSNA, rispetto al ricovero nei centri di accoglienza come avvenuto finora.

 

Indagini familiari

La legge modifica le disposizioni in materia di indagini familiari della 142/2015 (art. 19 comma 7). Sono stabiliti termini chiari entro i quali le autorità preposte, previa informazione e consenso del minore, devono avviare le indagini per determinare l’esistenza di suoi familiari. Le indagini saranno da svolgere non solo su territorio nazionale, ma in ogni Paese ritenuto rilevante. Il risultato delle indagini verrà trasmesso al Ministero dell’Interno.

“Nei cinque giorni successivi al colloquio di cui all’articolo 19-bis, comma 1, se non sussiste un rischio per il minore straniero non accompagnato o per i suoi familiari, previo consenso informato dello stesso minore ed esclusivamente nel suo superiore interesse, l’esercente la responsabilità genitoriale, anche in via temporanea, invia una relazione all’ente convenzionato, che avvia immediatamente le indagini”.

 

Diritto alla salute e all’istruzione

Anche prima di questa legge, ai minori non accompagnati veniva garantita la tutela della salute e il diritto all’istruzione. Queste nuove norme provano a superare alcune delle difficoltà burocratiche che spesso in passato hanno rallentato l’accesso o impedito ai destinatari di godere in pieno di questi servizi. I comma 1 e 2 dell’art. 14 dispongono che i minori, consolidando un accordo adottato in sede di Conferenza Stato-Regioni, possano richiedere l’iscrizione al Sistema Sanitario Nazionale anche in assenza di un tutore legale e in assenza di un valido permesso di soggiorno. In tema d’istruzione, il comma 3 dello stesso articolo obbliga le istituzioni preposte a includere gli MSNA all’interno delle proprie strutture scolastiche, a partire dalla loro presa in carica nelle strutture di accoglienza. Il comma 4 dell’articolo specifica che gli MSNA hanno il diritto di conseguire i titoli di studio che hanno completato anche dopo il compimento della maggiore età e in caso di mancanza di un valido permesso di soggiorno.

 

Sistema Informativo 

Per assicurare un corretto censimento e monitoraggio degli MSNA su territorio nazionale, accogliendo una disposizione della legge 142/2015 (art.19 comma 5), viene istituito il “Sistema informativo nazionale sui minori non accompagnati” presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, e la cartella sociale (art. 9, comma 1 e 2). Quest’ultima verrà redatta dagli esperti della struttura di accoglienza a cui il minore viene affidato con l’obiettivo di identificare le soluzioni migliori a lungo termine per lo stesso. La cartella sarà poi trasmessa ai servizi sociali del Comune di riferimento e al Tribunale dei Minori.

[1] http://piattaformainfanzia.org/rilievo/3-politiche-di-asilo-dellunione-framework-legislativo/

[2] http://piattaformainfanzia.org/rilievo/3-politiche-di-asilo-dellunione-framework-legislativo/

[3] http://piattaformainfanzia.org/focuson/in-cerca-di-asilo-il-grande-esodo-che-mette-in-ginocchio-leuropa/

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