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Network multimediale di informazione e cultura per l'infanzia e l'adolescenza Numero 9 marzo 2017

5. Strumenti legislativi internazionali ed europei. L’abbandono scolastico e il suo ruolo nelle politiche educative regionali

Il diritto all’istruzione è riconosciuto quale diritto fondamentale dei minori all’interno dell’Unione Europea sulla scorta di ciò che è stato stabilito nel secolo scorso nei principali Trattati e Convenzioni internazionali che riguardano generalmente, la difesa dei diritti umani e, nello specifico, appunto, la difesa dei diritti dei minori. Di seguito tratteremo i principali strumenti e documenti a livello internazionale e regionale.

Il primo strumento legislativo che rende l’istruzione un diritto inalienabile è la Dichiarazione sui diritti dell’uomo[1] che riconosce non solo il suo aspetto centrale nella vita e nello sviluppo di tutti gli esseri umani ma afferma l’obbligatorietà dell’istruzione di base, i principi di tolleranza e non discriminazione come base identitaria della formazione, e la libertà dei genitori di scegliere il tipo d’istruzione da impartire ai propri figli (Art. 26, comma 1, 2 e 3). La lotta all’abbandono scolastico non fa parte dei principi della Dichiarazione in linea con la natura generale del documento. Tutti i principali Trattati internazionali riprendono e sviluppano i concetti cardini stabiliti nella Dichiarazione.

  1. Ogni individuo ha diritto all’istruzione. L’istruzione deve essere gratuita almeno per quanto riguarda le classi elementari e fondamentali. L’istruzione elementare deve essere obbligatoria. L’istruzione tecnica e professionale deve essere messa alla portata di tutti e l’istruzione superiore deve essere egualmente accessibile a tutti sulla base del merito.
  2. L’istruzione deve essere indirizzata al pieno sviluppo della personalità umana ed al rafforzamento del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Essa deve promuovere la comprensione, la tolleranza, l’amicizia fra tutte le Nazioni, i gruppi razziali e religiosi, e deve favorire l’opera delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace.
  3. I genitori hanno diritto di priorità nella scelta del genere di istruzione da impartire ai loro figli.

La Convenzione internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (ICESCR)[2] specifica le condizioni necessarie al pieno godimento di questo diritto. In particolare, l’obbligatorietà dell’istruzione primaria (art. 13, comma 2.a e art. 14) viene affiancata dall’istruzione secondaria che deve essere resa, non solo accessibile a tutti, ma anche progressivamente gratuita (art. 13, comma 2.b). La Convenzione afferma il principio di uguaglianza e non discriminazione nell’accesso ai servizi scolastici (comma 2.c) e sancisce la libertà dei genitori di indirizzare l’educazione dei figli secondo i propri convincimenti culturali. La Convenzione rileva come quest’ultimo non sia un diritto assoluto, ma vada garantito nei limiti dei requisiti fondamentali approvati dagli Stati in materia di istruzione (art. 9, comma 3).

Il diritto all’istruzione è specificamente trattato nella Convezione internazionale sui Diritti dell’Infanzia e dell’adolescenza (CDI)[3] che regola il diritto all’educazione e all’istruzione dei minori negli articoli 28 e 29 e li pone come motivi fondanti della comunità internazionale. Nello specifico, l’articolo 28 recita:

Gli Stati parte riconoscono il diritto del fanciullo all’educazione ed in particolare, al fine di garantire l’esercizio di tale diritto gradualmente ed in base all’uguaglianza delle possibilità:

  1. Rendono l’insegnamento primario obbligatorio e gratuito per tutti;
  2. Incoraggiano l’organizzazione di varie forme di insegnamento secondario sia generale che professionale, che saranno aperte ed accessibili ad ogni fanciullo e adottano misure adeguate come la gratuità dell’insegnamento e l’offerta di una sovvenzione finanziaria in caso di necessità;
  3. Garantiscono a tutti l’accesso all’insegnamento superiore con ogni mezzo appropriato, in funzione delle capacità di ognuno;
  4. Fanno in modo che l’informazione e l’orientamento scolastico e professionale siano aperte ed accessibili ad ogni fanciullo.

La CDI, per la prima volta in un Trattato internazionale, oltre all’insegnamento obbligatorio e gratuito per tutti, esplicita formalmente l’impegno dei Paesi firmatari a porre in atto politiche che combattano l’abbandono scolastico. La lettera E dell’articolo 28, infatti, specifica che gli Stati membri sono tenuti ad adottare:

“Misure per promuovere la regolarità della frequenza scolastica e la diminuzione del tasso di abbandono della scuola”.

In aggiunta, la CDI sottolinea che il diritto all’istruzione va ben oltre la parità di accesso ma deve essere indissolubilmente legato al rispetto dell’identità culturale del fanciullo e ai valori del suo Paese d’origine, ovvero il diritto alla non discriminazione (art. 29, lettera C).

Quando ci si riferisce alla legislazione europea si fa essenzialmente riferimento agli strumenti legislativi varati dall’Unione Europea e dal Consiglio d’Europa. All’interno di questi si collocano Trattati, Regolamenti e Direttive (vincolanti) e linee guida e documenti strategici (di orientamento). Per quanto riguarda i Trattati, questi strumenti legislativi non affrontano in maniera diretta il problema dell’abbandono scolastico ma fissano, come nel caso delle Convenzioni internazionali di diritto umanitario, concetti chiave riguardo al diritto di accesso all’istruzione, il divieto di ogni forma di discriminazione e la tutela dei minori, qualunque sia il loro status socio-economico, politico, culturale ed etnico.

Per quanto riguarda l’Unione europea, il TFUE[4], il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, strumento legislativo fondante della stessa, afferma, nell’articolo 165, l’importanza dell’istruzione e della formazione a livello regionale. L’attività dell’UE integra quella degli Stati nazionali come in altri settori quali la sanità o la previdenza sociale.

“L’Unione contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell’insegnamento e l’organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche”.

Il diritto all’istruzione è regolato anche nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea[5] che, nell’articolo 14, esplicita, come fatto ad esempio dalla CDI, non solo il diritto all’istruzione ma anche la gratuità di essa (comma 2), almeno per ciò che riguarda il ciclo obbligatorio. Ciò in aggiunta alla difesa contro ogni tipo di discriminazione e il rispetto delle minoranze culturali e religiose.

  1. Ogni persona ha diritto all’istruzione e all’accesso alla formazione professionale e continua;
  2. Questo diritto comporta la facoltà di accedere gratuitamente all’istruzione obbligatoria;
  3. La libertà di creare istituti di insegnamento nel rispetto dei principi democratici, così come il diritto dei genitori di provvedere all’educazione e all’istruzione dei loro figli secondo le loro convinzioni religiose, filosofiche e pedagogiche, sono rispettati secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio.

La Convenzione Europea sui Diritti dell’Uomo (CEDU) è invece lo strumento legislativo fondante del Consiglio d’Europa.[6] Uno strumento legislativo, questo, incardinato nel diritto dell’Unione europea come specificato dal Trattato sull’Unione Europea (TUE)[7]. La CEDU si occupa di diritto all’istruzione nell’articolo 2 del Protocollo addizionale che tratta i diritti e le libertà fondamentali dell’uomo. Afferma il principio di non discriminazione del diritto all’istruzione e concede alla famiglia la libertà di provvedere a tale diritto nel rispetto delle proprie convinzioni religiose e filosofiche.

Il diritto all’istruzione non può essere rifiutato a nessuno. Lo Stato, nell’esercizio delle funzioni che assume nel campo dell’educazione e dell’insegnamento, deve rispettare il diritto dei genitori di provvedere a tale educazione e a tale insegnamento secondo le loro convinzioni religiose e filosofiche.

La Corte di Strasburgo, preposta all’applicazione della Convenzione, ha stabilito, con diverse sentenze, il perimetro di applicazione dei suoi principi. Gli Stati non hanno l’obbligo di fornire qualunque tipo d’istruzione ma devono solo garantire il pieno e libero accesso alle strutture già esistenti (criterio di uguaglianza e non discriminazione) [8]. Inoltre, il diritto all’istruzione non impedisce agli Stati di mettere in atto misure cautelari e disciplinari, incluso la sospensione e l’espulsione da istituti di formazione, se queste rispondono a limiti e condizioni di ammissibilità [9]. Ovvero, la limitazione dell’accessibilità dell’istruzione deve essere sempre prevedibile o comunque perseguire uno scopo legittimo e giustificabile e non avere intenti discriminatori o persecutori. Anche il diritto dei genitori a vedere rispettate le proprie convinzioni religiose e culturali nell’istruzione dei figli può essere esercitata nei limiti dei diritti dello Stato a definire e pianificare i programmi di studio [10]. La CEDU non contiene misure specifiche né per ciò che riguarda l’obbligatorietà dell’istruzione primaria o secondaria né tantomeno sull’abbandono scolastico.

In ambito di Consiglio d’Europa è fondamentale la Carta sociale europea [11] che, all’interno dei diritti socio-economici, disciplina il diritto all’istruzione e alla formazione professionale negli articoli 7, 9 e 17. La Carta è anche l’unico strumento legislativo del Consiglio che afferma il dovere degli Stati ad implementare misure che combattano e limitino l’abbandono scolastico (Art.17.2):

“Fornire ai bambini e ai giovani un’istruzione primaria e secondaria gratuita oltre che incoraggiare la regolare frequentazione scolastica”.

La Carta affronta la questione del lavoro minorile (art. 7), sottolineando come questo non debba in alcun modo privare il minore dei benefici derivanti dall’istruzione. Introduce il diritto dei minori ad essere adeguatamente guidati e consigliati, in maniera gratuita, durante la scelta e il progredire della loro formazione (Art. 9). Nello specifico, l’art. 17 è l’articolo della Carta che si rivolge all’istruzione scolastica. Sulla base dell’importanza riconosciuta all’educazione per lo sviluppo mentale e fisico dei minori, stabilisce che gli Stati, in collaborazione con organizzazioni pubbliche e private, assicurino ai bambini e i giovani l’educazione e la formazione di cui hanno bisogno. E impegna gli Stati a conservare e sviluppare tutte le istituzioni e i servizi che permettono il raggiungimento di tali obiettivi. Il Comitato che supervisiona l’applicazione della Carta (CEDS) ha stabilito che i suoi principi vanno estesi anche ai minori privi dei documenti necessari alla permanenza legale sul territorio dello Stato (Per maggiori dettagli sull’applicazione dei principi della Carta vedi: http://piattaformainfanzia.org/rilievo/4-lasilo-nel-diritto-umanitario-strumenti-regionali-e-internazionali/).

Oltre ai vari Trattati sopra citati, l’abbandono scolastico è stato oggetto di attenzione in diversi atti legislativi europei (Raccomandazioni) e dichiarazioni programmatiche (atti atipici dell’Unione, tra gli altri, conclusioni, comunicazioni, risoluzioni), a carattere non vincolante, ma espressive di un orientamento politico comune. In ordine temporale, il più importante è sicuramente la Comunicazione della Commissione Europa 2020 “Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva [12]” che pone la riduzione dell’abbandono scolastico tra i requisiti essenziali della politica di crescita economica e sociale dell’Unione. Il documento stabilisce i benchmark principali che gli Stati dell’Unione dovrebbero raggiungere entro il 2020, tra cui la riduzione dell’abbandono scolastico in età minorile al di sotto della soglia del 10%. Per ottenere questi risultati, il documento chiede agli Stati di “garantire investimenti efficienti nei sistemi d’istruzione e formazione a tutti i livelli (dalla scuola materna all’insegnamento superiore)”.

Questo target era stato già proposto nella cosiddetta Strategia di Lisbona[13], originariamente avviata nel 2000 dal Consiglio d’Europa in risposta alle sfide della globalizzazione e dell’invecchiamento della popolazione. Nel 2000, il Consiglio si prefissava di dimezzare l’abbandono scolastico (all’epoca intorno al 20% nell’area UE) nell’arco di 10 anni. L’obiettivo della strategia definita dal Consiglio europeo era quello di far diventare l’UE, entro il 2010, “l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale, nel rispetto dell’ambiente”. A fine del 2010, il tasso di abbandono scolastico era ancora al 15%, con oltre 7 milioni di minori ad aver abbandonato l’istruzione scolastica in età minorile. Risultato che convinse l’Unione a riproporre lo stesso target nel documento di programmazione economica e sociale per il periodo 2010-20. In linea con la Strategia 2010-20, il Consiglio europeo ha emanato la Raccomandazione[14] 2011/C 191/01 sull’abbandono scolastico. Questo documento invita gli Stati membri ad includere misure dirette a ridurre il tasso di abbandono scolastico in tutte le iniziative nazionali rivolte all’infanzia e l’adolescenza ed ad attuare politiche che spronino:

  • L’individuazione dei principali fattori che portano all’abbandono scolastico e il monitoraggio del fenomeno in modo da porre le basi per l’adozione di misure mirate ed efficaci al contrasto dello stesso;
  • L’attuazione di strategie generali a livello nazionale per il raggiungimento dei target prefissati nella strategia 2020 che includano misure tese alla prevenzione, lotta e compensazione delle conseguenze del fenomeno;
  • L’attuazione di politiche inclusive mirate alle categorie maggiormente vulnerabili al fenomeno, come i soggetti socio-economicamente più svantaggiati, gli individui affetti da forme di disabilità, i migranti e i rom;
  • L’integrazione delle strategie di lotta all’abbandono scolastico con le politiche rivolte generalmente al mondo dell’infanzia.

Come si può evincere dal punto 2, per migliorare l’efficacia delle politiche globali per combattere l’abbandono formativo, la Raccomandazione propone tre tipologie di misure:

Misure di prevenzione, tese ad affrontare i problemi strutturali che possono causare l’abbandono precoce. L’UE ha specificato[15] che le misure di prevenzione sono tese, in primis, a migliorare l’accesso all’istruzione e all’assistenza di qualità per la prima infanzia, oltre che ad offrire sostegno linguistico sistematico per bambini provenienti da famiglie immigrate ed agevolare una politica di integrazione efficace in grado di favorire la varietà sociale, etnica e culturale nelle scuole.

Misure di vero e proprio intervento, con l’obiettivo di combattere qualunque difficoltà degli studenti al suo manifestarsi, migliorando la qualità dell’istruzione e della formazione e offrendo un sostegno mirato. Le misure d’intervento possono coinvolgere l’intera scuola o istituto di formazione o possono rivolgersi ai singoli studenti che sono a rischio di abbandono.

Misure di compensazione che creino nuove opportunità di ottenere una qualifica per chi ha abbandonato precocemente i percorsi d’istruzione e formazione in modo da garantirgli una possibilità maggiore d’integrazione e successo nel proseguimento della vita. Queste possono concretizzarsi tramite forme di sostegno finanziario.

Già nel 2009, il Consiglio europeo, nelle Conclusioni[16] del 12 maggio su un quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione – ET 2020 – aveva affrontato il tema dell’istruzione che veniva riconosciuta come cruciale per il raggiungimento dei target socio-economici dell’Unione. Gli obiettivi strategici 2 e 3 contenuti nel documento sono direttamente legati al tema dell’abbandono scolastico:

2) Migliorare la qualità e l’efficacia dell’Istruzione e della formazione;

3) Promuovere l’equità, la coesione sociale e la cittadinanza attiva.

Nello specifico, il documento menziona l’obiettivo di offrire un’istruzione inclusiva e di lottare contro ogni forma di svantaggio educativo. Obiettivi da raggiungere grazie all’implementazione di un’educazione primaria di qualità e un sostegno mirato soprattutto per coloro che provengono da ambienti socio-economici svantaggiati. Insieme alla problematica dell’abbandono scolastico, il documento si occupa anche della partecipazione ai processi formativi dei bambini in età prescolare. Riconoscendo a questa problematica un’importanza centrale e il suo impatto come determinante per lo sviluppo delle competenze infantili oltre che per un futuro inserimento sociale. Nel dettaglio, il documento fissava l’obiettivo del 95% dei bambini iscritti a percorsi formativi in età compresa tra i 4 anni e l’età prescolare.

Sempre in linea con la Strategia 2020, si pone la Comunicazione della Commissione “Youth on the Move”[17], una delle sette iniziative-faro varate dall’Unione europea per il raggiungimento dei target strategici prestabiliti. Il documento riconosce che per realizzare gli obiettivi di Europa 2020 è centrale garantire ai giovani un’istruzione e una formazione di qualità che è peraltro anche la base per un’efficace integrazione socio-economica dei giovani nella vita adulta. Le principali linee di azione del documento si concentrano sulla crescita intelligente ed inclusiva di tutto il sistema di apprendimento permanente, con l’obiettivo di ridurre l’abbandono scolastico in una misura inferiore al 10% entro il 2020. Il documento include anche la Proposta di un progetto di raccomandazione del Consiglio sulla lotta all’abbandono scolastico (poi effettivamente emanata dal Consiglio l’anno successivo) con l’intento di:

“Stabilire un quadro per rispondere con politiche efficaci alle diverse cause all’origine degli elevati tassi di abbandono scolastico. Oltre alle misure correttive, sarà data particolare attenzione alle misure preventive”.

Nel 2015, Il Consiglio ha emanato una nuova Conclusione sulla riduzione dell’abbandono scolastico e sulla promozione del successo scolastico (2015/C 417/05). Il documento in esame ha il valore di valutazione d’impatto a media scadenza delle politiche strategiche a livello europeo. Il Consiglio afferma che, nonostante alcuni successi, l’abbandono scolastico rimane un problema forte nella regione con tassi troppo alti e discrepanze irrisolte tra gli Stati. Il documento analizza le cause del fenomeno e riafferma la necessità di misure che lo contrastino. Per la prima volta, indica nella lotta all’abbandono scolastico una strategia fondamentale per la lotta alla radicalizzazione e all’estremizzazione di una società europea sempre più complessa e multiculturale.

In ordine cronologico, una delle ultime espressioni ufficiali comunitarie sul tema rimane la Comunicazione della Commissione “Migliorare e modernizzare l’Istruzione” [18]. Il documento riconosce alla lotta all’abbandono scolastico un’importanza centrale per garantire equità sociale. Ma la Commissione ne esalta anche il valore e l’efficienza economica. Le misure rivolte all’infanzia e l’inclusione dei bambini nelle strutture educative, aggiunge la Commissione, oltre ad avere un impatto sociale essenziale in quanto ricetta per un’integrazione sostenibile e di qualità, sono anche economicamente vantaggiose. Infatti, comportano costi minori rispetto ad altre misure volte all’integrazione che possono essere applicate in momenti successivi della vita. Il documento pone l’accento sull’innovazione e la qualità dell’insegnamento come attività cruciale per il miglioramento complessivo dell’offerta comunitaria. Inoltre, invita gli Stati a continuare gli sforzi sia nei confronti della lotta all’abbandono scolastico sia della partecipazione dei bambini all’educazione prescolare dove, nonostante i buoni risultati ottenuti, permangono disparità di accesso legate alla provenienza etnica e culturale. Nel documento, la Commissione annuncia il lancio nel 2017 di una nuova serie di misure in settori chiave dell’istruzione scolastica superiore, soprattutto per ciò che riguarda un’offerta formativa più adeguata alle richieste del mondo del lavoro e un legame più stretto tra scuola, ricerca e imprenditoria.

[1] Approvata dalle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948.

[2] Adottata dall’Assemblea Generale dell’ONU il 16 dicembre 1966. Entrata in vigore il 3 gennaio 1976.

[3] Approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 novembre 1989.

[4] Versione consolidata del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. Firmato il 13 Dicembre 2007. In vigore, con il Trattato di Lisbona, il 1 dicembre 2009: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=IT

[5] Proclamata il 7 dicembre del 2000 e successivamente modificata con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, 1 dicembre 2009. Dichiarazione dei diritti fondamentali dell’Unione Europea: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=IT

[6] Convenzione europea sui diritti dell’uomo, Firmata il 4 novembre 1950. Entrata in vigore il 3 settembre 1953.

[7] Trattato sull’Unione Europea (TUE). Versione consolidata firmata il 13 dicembre 2007. Entrata in vigore, con il Trattato di Lisbona, il 1 dicembre 2009. L’Art. 6 specifica che il Trattao fa propri, principi, diritti e libertà sanciti nella CEDU: http://eur-lex.europa.eu/legal content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=EN

[8] Corte di Strasburgo, Sentenza 23 luglio 1968. “Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” c. Belgio, punto 4.

[9] Corte di Strasburgo, Sentenza 11 gennaio 2011, Ali c. Regno Unito (n. 40385/06), punto 58.

[10] Corte EDU, sentenza 29 giugno 2007, Folgero e altri c. Norvegia, (n. 15472/02), punto 84.

[11] La Carta sociale europea è stata firmata il 18 ottobre 1961. La sua versione consolidata è stata firmata il 3 maggio 1996 ed è entrata in vigore il 1 luglio del 1999. Vedi: http://piattaformainfanzia.org/wp-content/uploads/2016/03/SCHEDA_Protezione-Internazionale_Strumenti-legislativi-2.pdf

[12] Approvata il 3 marzo 2010.

[13] Approvata dal Consiglio d’Europa il 23-24 marzo 2000.

[14] Raccomandazione del Consiglio 28 giugno 2011 (2011/C 191/01)

[15] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato dellle Regioni “La lotta contro l’abbandono scolastico: un contributo decisivo all’agenda Europa 2020”, Bruxelles, 31 dicembre 2011 COM(2011) 18 definitivo

[16] Conclusioni del Consiglio 12 maggio 2009 (2009/C 119/02)

[17] Approvata dalla Commissione europea il 15 settembre 2010. (SEC(2010) 104)

[18] Comunicazione della Commissione al parlamento europeo, al Comitato economico sociale e europeo e al Comitato delle Regioni, 7 dicembre 2016. Bruxelles COM(2016) 941. Definitivo.

Articoli: Abbandono scolastico e formazione: una sfida europea tutta da vincere

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